为深入推进“放管服”改革，进一步激发市场活力，持续打造公平、透明、可预期的法治化营商环境，舟山市司法局起草了关于全面推行涉企柔性执法的指导意见（征求意见稿），现公开征求社会各界意见。如有修改意见建议，请于4月16日前以信函、电话形式反馈至舟山市司法局。

联系地址：舟山市定海区临城海天大道681号行政中心2号楼市司法局执法监督处；联系电话：0580-2029031。

                                                                                                                   舟山市司法局

                                                                                                                   2023年3月16日

舟山市司法局关于全面推行涉企柔性执法的指导意见

为深入推进“放管服”改革，进一步激发市场活力，持续打造公平、透明、可预期的法治化营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》《浙江省民营企业发展促进条例》以及《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》等有关法律法规，结合我市实际，现就全面推行涉企柔性执法提出如下指导意见。

一、总体要求

（一）指导思想

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，笃学践行习近平法治思想，深入贯彻党的二十大精神，牢固树立“法治是最好的营商环境”理念，聚焦省委营商环境优化提升“一号改革工程”部署要求，注重以人为本、执法为民，不断转变行政执法理念，创新行政执法方式，完善执法监管模式，做到刚性手段与柔性手段结合运用，全力打造一流法治化营商环境，让各类市场主体放心投资、安心经营、专心创业，助力推动我市现代海洋城市建设取得新的突破性进展和标志性成果，奋力谱写高质量发展新篇章。

（二）工作目标

柔性执法理念全面树立，执法方式健全完善，执法行为规范有序，执法能力明显增强，切实做到严格规范公正文明执法，市场主体合法权益得到有效保障，行政执法社会满意度显著提升。

（三）基本原则

1.合法合理原则。实施柔性执法应当严格以法律、法规、规章的规定为依据，做到“法无授权不可为”。在具体执法过程中，应当结合有关规定，综合权衡经济与社会效益，充分考虑行政相对人的主客观条件，避免给行政相对人增加不必要的负担。

2教育先行原则。对违法行为的查处，应当坚持处罚与教育相结合，积极采取建议、提示、劝告等非强制性手段开展执法，注重事前预防，慎用行政强制措施，不过度依赖事后查处，给予行政相对人一定的自我纠错空间，防止“以罚代教、以罚代管”。

3.高效便捷原则。实施柔性执法应做到程序简明、方法便民、工作高效，强化主动服务意识，灵活采取多样化的监管方式，力争达到最佳执法效果。除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私外，应当采取适当形式向社会公布执法依据、内容、方式和程序，做到公开透明，自觉接受社会监督。

二、主要任务

（一）坚持创新引领，常态化推行轻微违法行为告知承诺制

持续巩固舟山市行政执法多领域“首错免罚”清单模式工作成果，在现有275项“首错免罚”事项的基础上，全面推行轻微违法行为告知承诺制，原则上市级各执法部门均应于2023年10月底前制定出台本领域轻微违法行为不予处罚清单（以下简称不予处罚清单）。

不予处罚清单可以单独制定制度，也可以规定在行政处罚裁量基准制度中，内容可以采用文本、表格等形式。市级各执法部门应参照省级部门制定出台的不予处罚清单，结合本地区执法实际，稳妥有序推进清单制定和实施，并不断扩充清单事项。制定不予处罚清单应当遵守《浙江省行政规范性文件管理办法》要求，履行听取意见、公开征询社会公众意见、合法性审核等程序，并应当自清单发布之日起15日内，报送市政府备案。

不予处罚清单实行动态调整。市级各执法部门应当建立不予处罚清单定期评估机制，评估执行情况、施行效果、存在的问题及原因等，并根据评估结果动态调整不予处罚清单。相关上位法发生变动的，应当依法及时进行清理调整。

不予处罚清单出台后，各级执法部门应当严格遵照执行。对符合不予处罚清单规定的违法行为，应当不予处罚；对不予处罚清单未作出规定，但违法行为符合法定不予处罚情形的，也应当依法不予处罚。对于不予处罚案件，各级执法部门应当充分调查取证，一般应当作出不予行政处罚决定，法律法规规章另有规定的除外。

（二）转变工作方式，多样化打造刚柔相济的执法风格

涉企柔性执法，是指行政机关在在执法过程中，基于法律法规规章规定和包容审慎监管要求，灵活地采用行政指导、人性化举措等多种形式，引导市场主体主动、自觉履行法律义务、纠正违法行为、消除危害后果。除涉及国家安全、公共安全以及人身、财产安全等领域外，各级执法部门对市场主体的一般经营行为，特别是针对新技术、新产业、新业态、新模式等新经济领域，应普遍适用柔性执法。

1.强化事前行政指导。各级执法部门应根据自身职能，对群众投诉举报情况和日常监管、执法数据进行分析，对某一类型易发违法违规行为，采用行政建议或行政提示等指导方式，口头或书面向市场主体宣传、解释法律法规规章，引导、督促其按照规定要求履行义务，避免违法违规行为的发生。对存在问题隐患的重点企业、重点项目，以及被投诉举报较多造成不良影响的市场主体（负责人），执法部门可以进行约见谈话，督促其履行主体责任和法定义务。行政约谈采取个别约谈或集中约谈的方式进行，涉及多个部门职责的区域性、行业性突出问题，应由相关部门联合开展约谈。

2.优化事中柔性监管。聚焦社会普遍关注、群众反映强烈、基层应用频率高、“多头管”“三不管”较为突出领域，纵深推进跨部门“综合查一次”联合执法机制，进一步拓展应用场景，规范工作流程，努力实现资源整合、市场减负、执法增效。围绕本地区特色产业、新兴产业，综合梳理集成多部门多领域执法监管事项，推动实施执法监管“一件事”，遏制行业性违法现象和舆情风险，提升群众满意度。鼓励推行触发式监管工作模式，对重点监管事项划入安全红线范围坚持“刚性查”，牢牢守住产品质量和安全底线；对可通过投诉举报、网络监控等发现违法行为的非重点监管事项变“主动查”为“触发查”，尽量减少对企业正常经营活动的干扰。

3.细化事后人性举措。各级执法部门在作出行政决定后，应视情对行政相对人进行跟踪回访，了解违法行为是否得到纠正，并就执法监管行为合法性规范性等方面情况，征求行政相对人的意见及建议。依据省市有关公共信用修复管理规定，规范开展不良信息主体信用修复工作，按照失信行为造成后果的严重程度，区分涉及严重失信行为和一般失信行为的行政处罚信息，对不同性质的行政处罚信息进行分类处理。鼓励实施“公益抵罚”等创新模式，允许有轻微违法行为的行政相对人通过参加社会服务的方式来折抵罚款。

（三）严格实施程序，规范化塑造文明执法语言和礼仪

1.柔性执法的申请。可以依职权主动实施，也可以依行政相对人的申请实施。对依申请实施的柔性执法，行政相对人要求撤回或者变更申请的，应当准许。实施柔性执法应当告知行政相对人有自主选择的权利，行政相对人可以自主决定是否需要接受柔性执法。

2.柔性执法的实施。各级执法部门应当结合具体情形制作相应柔性执法文书，并及时送达行政相对人。有下列情形之一的，也可以采取口头形式或者电话、短信、电子邮件、发放材料等简易形式实施柔性执法：（1）在办理行政许可、审批、咨询等日常业务过程中，当场解答行政相对人有关疑问，引导其正确办理行政事项。（2）在现场检查中，当场发放行政宣传资料，推荐示范文本，引导行政相对人自觉守法。（3）其他事项简单、影响较小、时效性要求较强的情形。

实施柔性执法应当注重执法礼仪，执法人员须规范穿着执法服装、佩戴执法标志，在接听电话、接待群众、执勤执法时，应当用语规范、吐字清楚、表达准确，做到举止礼貌、接待热情，解释问题有理有据、通俗易懂。

3.柔性执法的终止。有下列情形之一的，应当及时终止实施柔性执法：（1）行政相对人明确表示拒绝柔性执法、撤回申请或者要求停止柔性执法的，应当终止柔性执法。（2）实施柔性执法时的法律依据或者政策依据已经发生变化，继续实施柔性执法将违反现行法律、法规、规章的规定，或者与国家政策相抵触，或者将损害他人合法权益、社会公共利益的，应当终止柔性执法。（3）其他需要终止柔性执法的情形。

4.柔性执法的记录。在柔性执法过程中，应当做好执法全过程记录。柔性执法实施完毕或者终止后，应当及时做好收集整理、立案归档工作，柔性执法立案归档材料主要包括相关文书、音视频（含照片、视听资料、电子数据）记录、有关证据等材料。

（四）完善制度机制，精细化制定柔性执法配套举措

1.建立健全工作机制。各级执法部门要建立健全与柔性执法相适应的程序规范、工作制度和内部监督机制，并通过业务培训或发布指导性案例等方式，提高执法人员业务能力和专业水平，确保柔性执法工作不走样、不变形、有实效。

2.制定配套法律文书。各级执法部门要针对本系统推行柔性执法所采取的具体工作方式，研究制定相应的法律文书范本，文书应当载明柔性执法的目的、内容、时间、对象和实施人员等基本事项。

3.规范行政裁量标准。结合省级部门出台的行政裁量权基准制度，做好分级管理，依照过罚相当原则，梳理制定本系统行政处罚自由裁量阶次、具体标准、适用条件，同时推动轻微违法行为不予处罚清单与行政处罚裁量基准制度的有效衔接，确保规范执行。

4.做好数据统计分析。各级执法部门应及时收集汇总柔性执法数据，认真研究分析工作中的重点、难点、弱点，总结提炼工作经验，选准突破口和着力点。各级执法部门关于柔性执法相关制度文件和统计数据及时报同级司法行政部门备案。

5.推广应用数智系统。将实施柔性执法与推广“大综合一体化”执法监管数字应用有机融合，借助信息化手段提升前端感知能力和执法监管效能，推动执法监管100%赋码运行、执法文书100%电子签章、处罚决定100%平台出件、执法线索100%闭环回应，实现检查处罚全过程留痕和可追溯管理。

三、保障措施

（一）加强组织领导。全面推行涉企柔性执法是贯彻以人民为中心的执法理念，提升行政机关执法能力的重大举措，是优化法治化营商环境，构建亲清政商关系的有益探索，更是加强法治政府建设，推进市域治理现代化的必由之路。各级执法部门要充分认识此项工作的重要性、必要性和现实意义，切实发挥主体作用，将全面推行柔性执法之作为打造一流营商环境的主要措施，精心实施，精准发力，形成主要领导亲自抓，分管领导具体抓，业务处（科）室专门抓的格局，确保工作实效。

（二）加强工作督导。要切实发挥考核指挥棒作用，将柔性执法工作开展情况纳入法治政府建设考核范畴，通过年度考核和专项督察相结合方式，适时组织对相关部门工作推进情况开展督导，对柔性执法落实不力的，要查清问题和原因，及时督促解决。各级执法部门要把开展柔性执法与机关作风建设、日常监管、落实党风廉政建设责任制等方面结合起来，务求开展柔性执法工作与其他工作的有机融合和相互促进。

（三）加强宣传引导。要坚持典型引路、示范带动，及时总结亮点经验，挖掘优秀案例，通过传统媒体、新媒体等多种渠道深入宣传柔性执法的工作成效，形成良好氛围和舆论导向，展现执法工作新形象。要融合法治宣传工作，结合“谁执法谁普法”要求，通过召开座谈会、开展问卷调查等方式，广泛征求社会公众对柔性执法的意见建议，切实保障群众知情权、参与权和监督权。

关于全面推行涉企柔性执法工作

的指导意见起草说明

为深入推进“放管服”改革，进一步激发市场活力，持续打造公平、透明、可预期的法治化营商环境，根据《中华人民共和国行政处罚法》《优化营商环境条例》《浙江省县级以上人民政府行政执法监督条例》等法律法规规定，市局执法监督处牵头起草《关于全面推行涉企柔性执法工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）草案，经过向社会公开征求意见、向各级执法部门征求意见、专家论证等规定程序，特呈报局党组同意后以市局名义发文，并组织实施。

一、起草背景

近年来，党中央、国务院持续推进“放管服”改革，加快政府职能深刻转变，通过优化发展环境来激发市场活力。今年以来，省委、市委先后印发营商环境优化提升“一号改革工程”实施方案，要求加快推进思想观念、体制机制、治理方式的全方位变革，系统优化提升法治环境、市场环境，全面提升市场主体满意度和获得感。在执法监管模式创新方面，我市充分发挥群岛新区及自贸试验区先行先试优势，全力推进各项改革实践，相继实施多领域“首错免罚”清单模式、“综合查一次”联合执法机制等创新举措，取得了良好的社会经济效果。此次《指导意见》的制定出台，旨在全面总结并应用推广我市以往包容审慎监管工作亮点经验，进一步转变执法理念，创新执法方式，为各类市场主体营造更好法治化营商环境，助力推动我市高水平建设现代海洋城市。

二、起草过程

执法监督处于年初正式启动编制《指导意见》，通过座谈会、数据分析等形式认真开展前期调查研究，结合各县区及执法部门报送情况形成我市近三年涉企执法情况分析报告，为《指导意见》撰写工作积累第一手素材，并于3月初形成意见初稿。按规定程序要求，于3月16日—4月16日进行了网上公示征求社会公众意见；于4月3日发文征求各县区人民政府、各级执法部门的意见；4月13日组织召开专家论证座谈会，广泛听取检察机关、市法学会、浙江海洋大学的专家学者和一线执法人员、专职律师、民营企业代表的意见建议。截至目前，共收集到市级执法部门意见7条，专家论证意见15条，内容主要涉及不予处罚清单制发程序、部分任务指标描述、涉企执法概念及对象界定、舟山特色品牌打造等方面内容，以及部分文字表述性意见。对于收到的意见建议，执法监督处逐条进行了认真研究并修改吸收，最终形成目前的《指导意见》讨论稿，提交局党组审定。

三、意见内容

《指导意见》主要分为三个方面内容：

（一）把握总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，通过创新行政执法方式，完善执法监管模式，全力打造一流法治化营商环境，推动柔性执法理念全面树立，执法方式健全完善，市场主体合法权益得到有效保障。明确合法合理、教育先行、高效便捷三个基本原则。

（二）明确主要任务

一是坚持创新引领，常态化推行轻微违法行为告知承诺制。持续巩固舟山市行政执法多领域“首错免罚”清单模式工作成果，在现有275项“首错免罚”事项的基础上，全面推行轻微违法行为告知承诺制，原则上市级各执法部门均应于2023年10月底前制定出台本领域轻微违法行为不予处罚清单。同时对不予处罚清单的制定、调整及实施程序提出相应工作要求。

二是转变工作方式，多样化打造刚柔相济的执法风格。明确涉企柔性执法的具体概念及适用对象。强化行政建议、行政约谈等事前行政指导手段，优化“综合查一次”“监管一件事”等事中柔性监管举措，细化跟踪回访、信用修复等事后人性化举措。

三是严格实施程序，规范化塑造文明执法语言和礼仪。规定柔性执法的申请、实施和终止程序，区分依申请和依职权实施的柔性执法行为，各级执法部门应结合具体情形制作相应柔性执法文书，并注重执法礼仪，规范穿着执法服装、佩戴执法标志，认真做好执法全过程记录。

四是完善制度机制，精细化制定柔性执法配套举措。要求各级执法部门建立健全与柔性执法相适应的程序规范、工作制度和内部监督机制，进一步规范行政裁量基准，优化精简证明事项，推广应用“大综合一体化”执法监管平台，科学归集执法数据信息。

（三）完善保障措施

按照市委“马上就办、真抓实干”工作作风建设要求，加强组织领导和工作督导，将柔性执法工作开展情况纳入法治舟山建设考评范畴，适时组织对相关部门工作推进情况开展督导。加强宣传引导，及时总结亮点经验，挖掘优秀案例，多渠道宣传工作成效，形成良好氛围和舆论导向，打造柔性执法“舟山样板”。