一、制定背景

近年来，随着浙江自贸试验区落地和营商环境不断优化，我市经济社会发展呈现出动能增强、质量提升的良好局面，与此同时行政机关订立的合同数量日趋增多，合同纠纷争议渐增。舟山市人民政府在2012年发布了《舟山市人民政府关于进一步加强政府合同监管工作的通知》。该文件由于出台时间较早，内容较为笼统，操作性不强，已不能满足合同管理的现实需求。2019年3月，市司法局经市政府同意，对全市29565件合同（协议）情况进行了清查、摸底。从清理情况看，主要存在四方面问题：一是合同管理机制不完善。由于缺乏统一的合同管理规定，造成合同管理不规范、职责分工不明确，纠纷处理不及时等问题，导致发生纠纷时，行政机关的合法权益得不到有效维护。二是注重合同履约前的管理，忽视履约过程中的管理。主要表现在对合同的磋商、起草等环节比较注重，但对合同履行阶段缺乏管理。有些合同在履约过程中未及时订立变更、补充合同，产生法律风险；有些合同履行中未能及时留存证据，导致合法权益无法主张；有些合同应当及时追究合同相对人的法律责任，由于未能引起重视而超过诉讼时效，丧失胜诉权。三是合同风险防范意识较薄弱。有些合同的具体承办部门对合同风险防范和规避意识比较薄弱，对合同的履行方式、权利义务、违约责任、争议解决方式等条款约定不明，导致发生争议时难以维护合法权益。四是合同管理信息化水平不高。合同管理的手段比较传统，缺乏合同全过程动态监管，部门之间信息共享较少，管理效率较低。因此，亟需制定体系化、制度化的合同管理办法，加强合同规范管理，有效防范合同法律风险和纠纷，维护行政机关合法权益，全力提升我市法治政府建设水平。

二、主要依据

根据《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国行政诉讼法》等法律和《浙江省人民政府办公厅关于规范行政机关合同管理工作的意见》（浙政办发[2013]37号）等有关规定。

三、主要内容

《办法》分总则，示范文本，前期准备、磋商和起草，合法性审查，签订和履行，备案、清理和归档，责任追究及附则共八章四十一条。主要内容包括：

（一）关于总则。为加强合同动态管理，确保合同订立、履行、归档等多环节的合法、合规，《办法》适用于合同的前期准备、磋商、起草、审查、签订、备案、履行、档案管理等方面的活动（第2条）。考虑到行政机关在法律关系上的特殊性，所订立的合同既有行政合同又有民事合同，《办法》对行政机关合同的定义中包含了协议、合同、备忘录等法律文件，并结合行政机关在行政管理活动和民商事活动中可能涉及的合同类型作了具体列举（第3条）。为落实合同管理主体责任，《办法》规定以市人民政府为一方当事人的合同，市人民政府可以依法指定有关单位作为承办部门，并要求市人民政府所属工作部门等单位订立合同的，应当明确内部具体承办部门和责任人（第5条）。《办法》还要求建立舟山市行政机关合同管理平台，以实现合同管理的规范监管、信息共享和科学决策（第6条）。另外，根据行政合同清理过程中反映出的问题，《办法》明确在订立合同中禁止行政机关违反法定程序或者法定条件，违反法律、法规、规章规定提供担保，违反规定从事经营性活动等五种情形（第7条）。

（二）关于示范文本。《办法》要求行政机关订立合同应当优先使用合同示范文本，并规定了各有关单位自行组织制定合同示范文本的情形（第8条、第9条）。另外，《办法》对合同示范文本实行合法性审查制度，并规定在制定和审查合同示范文本过程中，可以公开征求公众、社会组织意见或者委托第三方参与（第10条、第11条）。

（三）关于前期准备、磋商和起草行为。合同磋商前的准备工作对合同的谈判成败至关重要，也直接影响到合同后期的起草、签订，因此《办法》对合同磋商前的准备工作、磋商过程应当遵循的原则、磋商的重点内容进行了具体规定（第12条至第14条）。为保障政府投资工程建设项目方面的国有资金使用安全和规范，《办法》明确“涉及政府投资工程建设项目，以市财政局认定的工程结算作为工程价款结算依据的，承办部门应当在工程招标文件和工程建设合同中明确”（第16条）。随着涉外合同订立数量的日渐增多，为保障国家和社会公共利益，《办法》对涉外行政机关合同，作了应当优先约定适用中国法律，明确中文版本为准或者优先等要求，并倡导优先选择本市仲裁机构处理合同争议（第17条）。

（四）关于合法性审查。根据《浙江省人民政府办公厅关于规范行政机关合同管理工作的意见》，《办法》明确要求“合同订立前应当经行政机关合法性审查机构合法性审查”，并结合我市行政合同管理实际，经与市财政局等有关单位商榷，规定以市人民政府为一方当事人的合同草案，以及有关行政机关为一方当事人的招商引资合同草案和标的额在二千万元以上（含本数）的政府投资项目合同草案，应当报送市人民政府合法性审查机构审查（第18条、第19条）。为规范合同审查程序，《办法》对审查合同草案所需提交的材料、审查时限、审查重点、再审情形作了具体规定（第20条至第23条），并要求建立政府法律顾问参与合同合法性审查工作机制，提高审查质量（第24条）。考虑到行政机关可能因无法与合同相对人达成一致而认为不宜按照合法性审查意见办理等特别情形，《办法》允许行政机关遇此类情形可向市人民政府书面说明理由（第25条）。

（五）关于签订和履行。《办法》明确对合同正式文本实行统一登记编号，并要求合同需先履行批准手续才订立或者需先履行批准登记等手续才生效的，要按照法律、行政法规等有关规定办理相关手续（第26条、第27条）。为有效防范合同风险，加强合同动态监管，《办法》规定了对出现不可抗力、客观情况发生重大变化等可能影响合同正常履行的四种情形，行政机关应当及时做好收集、保全证据，预防和应对合同风险，以及向市人民政府提交预警报告等防范措施（第28条、第29条）。为积极有效防范合同风险，维护行政机关合法权益，《办法》还规定了因行政机关原因或者政策调整等客观原因导致合同不能履行或者不能完全履行，以及合同发生纠纷时行政机关应当采取的措施，并要求行政机关向合同相对人书面送达中止、变更、解除合同等通知，做好证据留存（第30条至第32条）。

（六）关于备案、清理和归档。《办法》根据《浙江省人民政府办公厅关于规范行政机关合同管理工作的意见》，对合同实行备案制，并对合同变更或者补充文本等材料也作了备案要求（第33条、第34条）。为减轻行政机关的备案工作负担，《办法》以《舟山市人民政府办公室关于公布舟山市2019年度政府集中采购目录及标准的通知》中“最低需招标限额标准三十万元（含本数）”的规定为依据，确定三十万元以上适用一般程序报备，三十万元以下适用简易程序报备（第33条）,同时明确仅表示双方合作意向，未直接设立、变更、终止民事权利义务的框架协议，可以不备案（第35条）。另外，《办法》规定对备案的合同实行不定期抽查，要求行政机关每二年对本单位订立的合同组织清理，并对合同实行规范化归档管理（第36条至第38条）。

（七）关于责任追究。为增强行政机关及其工作人员在合同订立、审查、履行等工作中的责任感，《办法》在第七章明确对未通过合法性审查擅自对外订立合同、擅自放弃行政主体享有的合法权益、未按有关规定保守秘密等违反合同管理规定的行为实行责任追究制度（第39条）。

（八）关于附则。《办法》在附则规定县（区）人民政府和功能区管委会合同管理可以参照执行并明确施行日期（第40条、第41条）。